27 февраля в администрации Бейского района Республики Хакасия в соответствии с планом Совета муниципальных образований Республики Хакасия прошел круглый стол по вопросам законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти: «»Субъект Российской Федерации – муниципальное образование» и «муниципальный район – поселение». Участниками заседания были члены Правления Совета, главы поселений Республики Хакасия, председатели Советов депутатов, представители министерств и ведомств Правительства Республики Хакасия.
Открыл круглый стол Председатель Совета Быков Л.М. С приветствием к участникам обратился заместитель Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия Владимир Крафт, который сказал, что проблемы, заявленные в теме круглого стола вечны. У органов государственной власти Республики Хакасия в соответствии с законодательством только 94 собственных полномочия, 98 переданных федеральных, кроме того еще почти 300 – отраслевых. Органам муниципальной власти кроме своих и переданных федеральных и отраслевых полномочий на 2013 год переданы еще 10 региональных.
Исполнение этих полномочий и их финансовое обеспечение и стало предметом обсуждения участниками круглого стола.
По 1 вопросу повестки круглого стола о разграничении и передачи полномочий между администрациями районов и поселений на примере Бейского района республики Хакасия выступил его Глава Ю.Н. Курлаев. В своем выступлении он отметил, что одним из наиболее актуальных вопросов современного состояния организации решения вопросов местного значения в муниципальных образованиях является вопрос разграничения полномочий между уровнями местного самоуправления.
Актуальность данного вопроса обусловлена необходимостью повышения качества исполнения полномочий по решению вопросов местного значения на поселенческом уровне, определение вариантов наиболее эффективного их исполнения, разработка рекомендаций и модели исполнения.
Текущая ситуация в муниципальных образованиях в Российской Федерации складывается таким образом, что население зачастую не знает, какой уровень власти отвечает за те или иные вопросы.
Так, например, к компетенции муниципальной власти большинство граждан относит вопросы социальной защиты, и содействия занятости, и охраны общественного порядка, которые сегодня решаются государством. В то же время вопросы безопасности (первичных мер пожарной безопасности, мобилизационной работы, ГО и ЧС, работы аварийных служб), которые формально сегодня закреплены и за местным самоуправлением, практически никто из жителей муниципалитетов не считает муниципальной компетенцией.
Одной из основных целей реформы местного самоуправления и федеративных отношений являлось четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Предполагалось достичь этого посредством установления жестких «рамок» компетенции каждого уровня власти. Вторая, не менее важная цель реформы состояла в том, чтобы приблизить местное самоуправление к населению, и тем самым способствовать реализации подлинно демократического потенциала института самоуправления, прежде всего на уровне поселений. Однако практический ход муниципальной реформы и последующее развитие законодательства (в первую очередь изменения в самом законе ФЗ-131) оказались чрезвычайно тернистыми и противоречивыми, что сделало все более проблематичным достижение поставленных целей.
Поскольку в рамках нормативного поля, регулирующего данный вопрос, возможны различные варианты организации исполнения полномочий, необходимо использовать комплексный подход и рассматривать все возможные варианты организации системы, определив на практике наиболее эффективные из них.
Опыт практики делегирования полномочий в субъектах РФ показывает, что в целом перераспределению полномочий между органами местного самоуправления должна предшествовать оценка степени их обеспеченности необходимыми ресурсами. В случае низкой ресурсообепеченности муниципального района, передача соответствующих полномочий на уровень муниципального района не приведет к каким-либо значимым позитивным результатам (например, отсутствие необходимой инфраструктуры, техники, кадрового обеспечения предоставления услуг ЖКХ у муниципального района при передаче полномочий по организации водоснабжения населения и др.).
Учитывая низкую финансовую обеспеченность поселений, препятствующую качественному решению части вопросов местного значения, представляется целесообразным передача на уровень муниципальных районов следующих ключевых полномочий:
- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
- организация в границах поселения электро-, тепло-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление отчёта об исполнении местного бюджета или одну из указанных частей осуществления бюджетного процесса;
- выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.
Подобная передача осуществляется в тех сферах, в которых поселения каждого конкретного района не обладают в достаточной мере кадровыми и финансовыми возможностями для решения вопросов местного значения.
При этом существует ряд типичных проблемных вопросов, которые возникают в сфере передачи полномочий. В нарушение действующего законодательства полномочия от поселений на район передавались без их достаточного финансового обеспечения, не во всех муниципальных образованиях имеются методики расчета субвенций по исполнению, тех или иных полномочий. Сумма субвенций устанавливается либо произвольно, либо в зависимости от финансовой обеспеченности тех или иных поселений. Отсутствует системный контроль со стороны поселенческих органов местного самоуправления за исполнением переданных им полномочий.
Решение данных вопросов возможно в рамках единого комплексного подхода к проблеме эффективного разграничения полномочий.
Проблема разграничения компетенции между муниципальными образованиями разных уровней, регулируется Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. непосредственно закрепляющим вопросы местного значения за каждым уровнем местного самоуправления – муниципальным районом и поселениями. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономики. Цель передачи полномочий – сокращение управленческих расходов, то есть возможность содержать вместо двух администраций одну. Результатом передачи полномочий станет существенная экономия бюджетных средств и возможность направить их на решение жизненно важных вопросов отдельного поселения. Поэтому к ведению поселения отнесены вопросы, которые затрагивают только данное поселение и наиболее эффективно могут быть решены именно на этом уровне: благоустройство, ремонт дорог, организация досуга и спортивно-массовая работа.
Дополнительно перераспределение наиболее значимых для населения полномочий между поселениями и муниципальными районами должно обеспечить еще и формирование стройной и логичной системы прав и обязанностей органов местного самоуправления для обеспечения бесперебойной работы важных для жизнедеятельности населения объектов.
Следует отметить, что предложенный законодателем вариант разграничения вопросов местного значения между муниципальными образованиями оказался чрезмерно идеальным, не учитывающим реальные возможности многих поселений для их осуществления. Поэтому большинство поселений воспользовались своими правом, предусмотренным статьей 15 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района, и передали значительную часть своих полномочий району. Это те вопросы, которые касаются организации районного самоуправления. Они затрагивают общие интересы всего или большей части населения района, или требуют концентрации ресурсов и могут быть решены эффективно только в рамках района и отнесены к ведению муниципального района.
За 2012 год между администрацией Бейского района и поселениями заключены следующие соглашения о передаче полномочий в район:
1) Соглашения о передаче администрации района части полномочий поселений по осуществлению земельного контроля за использованием земель поселений. Такие соглашения заключены с каждым поселением, входящим в состав Бейского района. Сумма соглашений составляет 1 765,0 т. р. за счет средств местного бюджета.
2) В рамках муниципальной целевой программы «Социальное развитие села в МО Бейский район на 2008-2012 гг.» было заключено Соглашения «О передаче администрации района осуществления части полномочий Табатского, Сабинского поселений по вопросу создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в части капитального ремонта СДК». Сумма соглашения составила 1 915,0 т. р., в т. ч. за счет средств республиканского бюджета 1 753,0 т. р., средств местного бюджета 162,0 т. р.
3) В рамках муниципальной целевой программы «Социальное развитие села в МО Бейский район на 2008-2012 гг.» было заключено Соглашение о передаче администрации района осуществления части полномочий Бондаревского поселения по вопросу создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в части строительства СДК в аале Маткечик. Соглашение подписано на сумму 4 889,0 т. р.: за счет республиканского бюджета 4 645,0 т. р., за счет местного бюджета 244,0 т.р.
4) В рамках муниципальной целевой программы «Социальное развитие села в МО Бейский район на 2008-2012 гг.» было заключено Соглашение о передаче администрации района осуществления части полномочий Бейского поселения по вопросу организации в границах поселения электроснабжения в части строительства электроснабжения комплекса застройки 12 домов. Сумма соглашения 1 718,0 т. р., в т. ч. за счет республиканского бюджета 1 600,0 т. р., за счет местного бюджета 118,0 т. р.
5) В рамках муниципальной целевой программы «Социальное развитие села в МО Бейский район на 2008-2012 гг.» было заключено Соглашение о передаче администрации района осуществления части полномочий по вопросу водоснабжения населения в части строительства водопровода в д. Новокурск Сабинского сельсовета. Сумма соглашения 8 725,0 т. р.: средства федерального бюджета 2 586,0 т. р., средства республиканского бюджета 5 703,0 т. р., средства местного бюджета 436,0 т. р.
6) В рамках муниципальной целевой программы «Программа комплексного развития жилищно-коммунального хозяйства в МО Бейский район на 2010-2015гг.» было заключено Соглашение о передаче администрации района осуществления части полномочий Бейского сельсовета в сфере организации в границах поселения теплоснабжения в части проведения капитального ремонта котельных и инженерных сетей. Сумма соглашения 6 425,0 т. р., в т. ч. за счет средств республиканского бюджета 2 223,0 т. р., за счет средств местного бюджета 117,0 т. р., за счет дотации на сбалансированность бюджета 4 085,0 т. р.
7) В рамках муниципальной целевой программы «Программа комплексного развития жилищно-коммунального хозяйства в МО Бейский район на 2010-2015гг.» было заключено Соглашения о передаче администрации района осуществления части полномочий в сфере организации в границах Бондаревского и Куйбышевского поселений водоснабжения в части осуществления бурения скважины. Сумма соглашения 3 400,0 т. р.: местный бюджет 170,0 т. р., республиканский бюджет 3 230,0 т. р.
8) Соглашение о передаче администрации района осуществления части полномочий Бейского сельсовета в сфере организации благоустройства территории поселения, а именно капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов, расположенных по адресу: с. Бея, Площадь Советов. Дома №№ 13,15,19,22,25,26,27; ул. Октябрьская, дома №№ 97,101,106,108; ул. Щетинкина, дома №№ 51,74,76,78; ул. Саянская, дома №№ 1,2,14.Сумма соглашения 4 316,0 т. р., в т. ч. за счет республиканского бюджета 4 100,0 т. р., местного бюджета 216,0 т. р.
9) Соглашение о передаче администрации района осуществления части полномочий Бейского сельсовета в сфере организации дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенного пункта поселения, а именно: капитальный ремонт автомобильной дороги по ул. Площадь Советов села Бея Бейского района. Сумма соглашения 1 500,0 т. р.: республиканский бюджет 1 425,0 т. р., местный бюджет 75,0 т. р.
10) В рамках муниципальной целевой программы «Чистая вода на 2010-2017гг» было заключено Соглашение о передаче администрации района осуществления части полномочий Бондаревского и Куйбышевского поселений в сфере организации в границах поселений водоснабжения в части разработки проектно-сметной документации на строительство водопровода в с. Бондарево, а также в части капитального ремонта водонапорной башни с. Куйбышево. Сумма соглашений 855,0 т. р. за счет местного бюджета.
11) В рамках муниципальной целевой программы «Энергосбережение и повышение энергоэффективности в МО Бейский район на 2010-2015гг.» было заключено Соглашение о передаче администрации района осуществления части полномочий Бейского поселения в области энергоснабжения и повышения энергетической эффективности, на проведение энергетических обследований и установку приборов учета потребляемых энергетических ресурсов. Сумма соглашения 1 279,0 т. р., за счет республиканского бюджета 1 215,05 т. р., за счет местного бюджета 63,95 т. р.
Общая сумма соглашений между администрацией Бейского района и поселениями составила 36 787,0 т. р., исполнение по данным соглашениям 57,5 % .
Органы местного самоуправления муниципального района, в свою очередь, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
Так, в 2012 году Бейский район заключил соглашения о передаче осуществления части полномочий администрации Бейского района по вопросу утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов с Большемонокским, Бондаревским, Табатским, Куйбышевским, Новотроицикм, Кирбинским, Сабинским, Новоенисейским поселениями. Сумма соглашений составила 434,0 т. р. Таким образом плата за утилизацию ТБО заложена в бюджете района.
Отдельной проблемой осуществления взаимоотношений с населением Юрий Николаевич назвал вопросы его социальной поддержки, которые являются государственными полномочиями. Часть из них, в том числе финансовую поддержку определенным слоям населения, приходится оказывать на муниципальном уровне. Соответственно необходимо внести изменения в региональное законодательство, чтобы оказывать эту поддержку в каких-то рамках на законных основаниях, как и в случаях со здравоохранением.
Участники круглого стола поддержали предложение Главы Бейского района и предложили внести в резолюцию решение о применении в муниципальных районах Республики Хакасия опыта заключения соглашений о передачи администрациям района осуществления части полномочий поселений в областях и сферах, не обеспеченных достаточным финансированием и квалифицированным кадровым составом, обеспечивающим выполнение этих полномочий.
Второй вопрос круглого стола «О проблемах разграничения полномочий между региональной и муниципальной уровнями власти в Республике Хакасия» был рассмотрен его участниками на примере принятого Верховным Советом Республики Хакасия 30 января 2013 года закона «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия отдельными государственными полномочиями по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных». Докладчиком по данному вопросу выступил член Правления Совета МО РХ, Глава города Абаза Фефелов С.В. (ДОКЛАД)
В своем докладе Сергей Владимирович остановился на практике передачи данного государственного полномочия органам местного самоуправления на территории РФ и привел существующие нормы и требования в части строительства и содержания скотомогильников и входящих в них биотермических ям. Отдельно был рассмотрен вопрос финансового обеспечения этих норм и требований на примере действующих цен. Вопросы, поднятые докладчиком, вызвали широкое обсуждение. На часть вопросов ответиль начальник отдела Государственной ветеринарной инспекции Республики Хакасия Набережнев А. А. Он сказал, что принятый 30 января закон — это только начало работы в республике по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от их болезней. Цены, заложенные в республиканский бюджет на реализацию преданных полномочий, трехгодичной давности. Но без принятия закона нельзя будет принять целевую программу, где и будут заложены средства на строительство скотомогильников и обеспечение их содержания.
Присутствующая на круглом столе Министр национальной и территориальной политики Республики Хакасия Балахчина Н.П. предложила для качественной разработки программы создать рабочую группу, в которую включить членов Совета МО РХ, которые помогут рассчитать реальные затраты на реализацию задач, поставленных в программе. Членами круглого стола было предложено при разработке программы разбить ее исполнение на этапы, обеспечить финансирование проектно-сметных и изыскательных работ, в т. ч. возможность применения типовых проектов, предусмотреть средства на оплату услуг.
Еще одной темой обсуждения на круглом столе стала тема взаимоотношений с контролирующими органами, которые могут возникнуть в связи с принятием закона «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия отдельными государственными полномочиями по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных». Поступило предложение от члена Правления, Главы Ширинского района Зайцева С.Н. в рамках соглашения между Ассоциацией «Совет МО РХ» и Прокуратурой РХ провести переговоры о проведении контроля в рамках выделенных субвенций на передаваемые полномочия. То же самое касается контроля в рамках субвенций, полученных муниципальными образованиями по региональным программам.
Отдельно участники круглого стола остановились на практике отлова безнадзорных домашних животных и регулировании их численности. Эти полномочия относятся к государственным полномочиям как одна из мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных (ст. 3 Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии»). В Хакасии отловом безнадзорных домашних животных и регулированием их численности традиционно занимаются органы местного самоуправления. В свою очередь Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержит ни соответствующего вопроса местного значения, ни полномочий органов местного самоуправления в этой сфере. С правовой точки зрения это означает то, что деятельность муниципальных образований по отлову безнадзорных животных является превышением полномочий муниципалитета, а финансирование данных расходов — нецелевым использованием бюджетных средств. Поступило предложение обратится в Верховный Совет РХ решить этот вопрос на законном уровне, а также обратиться в Верховный Совет РХ с просьбой выйти с законодательной инициативой по возврату обязательного всеобщего государственного страхования (от смерти) домашних животных. Председатель Совета Быков Л. М. предложил в программах по поддержке сельхозпроизводителей в Республике Хакасия включить критерий учета (биркования) домашних животных. А член Правления, Глава Бейского района Курлаев Ю.Н. предложил всем муниципальным образованиям республики заключить соглашения с Государственной ветеринарной инспекцией и управлением роспотребнадзора по Республике Хакасия о взаимодействии в том числе по рассматриваемым на круглом столе вопросам.
Председатель Совета депутатов Усть-Абаканского района, Председатель ХРООО ВСМС Бабкина В.Н. напомнила собравшимся о практике утилизации и переработки биологических отходов, существовавшем в советское время в Усть-Абаканском районе таком заводе и предложила обратится в министерство сельского хозяйства с рекомендацией о проработке на перспективу вопроса строительства в Хакасии утилизационного завода.
В завершении круглого стола все его участники выразили удовлетворение от возможности коллективного рассмотрения проблем местного самоуправления и принятия коллегиальных решений. Исполнительной дирекции Ассоциации «Совет МО РХ» поручено обобщить полученные предложения, собрать с членов Совета дополнительные предложения в резолюцию круглого стола и разослать его решения всем заинтересованным органам государственной и муниципальной власти.
